Expertengruppe schlägt Aufspaltung von Banken vor

Die Expertengruppe unter Vorsitz des finnischen Notenbankpräsidenten Erkki Liikanen hat ihr mit Spannung erwartetes Konsultationspapier („High-level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector“) vorgelegt. Für den größten Diskussionsbedarf sorgt die Empfehlung, Banken unter bestimmten Voraussetzungen in zwei rechtlich separierte Einheiten aufzuspalten, die fortan in einer Holdingstruktur operieren können: Einerseits in eine „Handelseinheit“, die eine Bank oder ein Finanzunternehmen sein kann, und in eine „Einlagenbank“. In der „Handelseinheit“ wird der Eigenhandel, die Handelsaktiva, Teile des Derivategeschäfts, Forderungen gegenüber Hedge Fonds und Zweckgesellschaften bzw. ähnlichen Organisationen sowie Private Equity Investments gebündelt. Zur Deckung ihres Finanzbedarfs darf die „Handelseinheit“ nicht das Einlagengeschäft betreiben. Alle anderen Geschäftssparten – Kreditgeschäft und z.B. Asset Management – verbleiben bei der „Einlagenbank, der es im Unterschied zur „Handelseinheit“ erlaubt ist, das Einlagengeschäft zu betreiben und Zahlungsverkehrsdienstleistungen für Privatkunden anzubieten. Aber auch die zur Absicherung von z.B. Währungs- und Zinsrisiken abgeschlossenen Derivate für nicht-finanzielle Unternehmen – das kundengetriebene Absicherungsgeschäft – oder für die eigene Aktiv-Passiv-Steuerung dürfen ebenso wie das Emissionszeichnungsgeschäft in der „Einlagenbank“ verbleiben.

Ziel ist aus Sicht der Expertengruppe, die Bankengruppe sicherer zu machen und die Vernetzung der gesellschaftlich wichtigsten Bankenteile von den hochriskanten Handelsaktivitäten zu verringern. Legitimiert wird der Trennungsvorschlag damit, dass hierdurch einfachere und transparentere Bankengruppen entstünden, wodurch auch die Ausübung von Marktdisziplin und Aufsicht sowie letztlich die Reorganisation und Restrukturierung von Banken im Falle von Schieflagen vereinfacht würde. Zudem wird die Involviertheit des Steuerzahlers, die von der expliziten und impliziten Garantie der Einlagen herrührt und bislang direkt die riskanten Handelsaktivitäten unterstützt hat, begrenzt.

Die Zielstellung, Banken einfacher, transparenter und damit sicherer zu machen, indem der Risikogehalt und die Vernetzung reduziert wird, ist ebenso richtig wie die Redimensionierung eines aufgeblähten Finanzsektors. Aber gelingt dies durch die volumenabhängige Aufspaltung Banken? Die Frage lässt sich strenggenommen erst in oder nach der nächsten Krise beantworten. Vermutlich dürften sowohl die Befürworter als auch Teile der Kritiker der Abspaltung der besonders riskant geltenden Geschäftsaktivitäten recht haben.

Wenn die vom „traditionellen“ Kundengeschäft rechtlich separierte „Handelseinheit“ in eine Krise gerät und aufgrund der rechtlichen Konstruktionsweise leichter abzuwickeln wäre und wenn die Ausübung von Marktdisziplin und Aufsicht vereinfacht würde, dann wäre die empfohlene Einführung eines Trennbankensystems zu begrüßen. Allerdings sind Zweifel angebracht: 1. So kann auch jener Bankenteil, der lediglich Einlagen hereinnimmt und Kredite ausreicht, in eine existenzielle Schieflage geraten, wofür es in Geschichte und Gegenwart zahlreiche Beispiele gibt. 2. Durch die Aufspaltung wird möglicherweise suggeriert, dass die Einlagenbank aufgrund des besonders schützenswerten Gutes „Einlagen“ im Krisenfall vom Staat gerettet wird. Auch dies kann enorme nicht gewollte Effekte haben, von denen Moral Hazard – die Übernahme von zu hohen Risiken, weil man weiß, dass man im Notfall gestützt wird – nur einer wäre. 3. Die Aufspaltung reduziert möglicherweise nicht in einem Ausmaß die Vernetzung, wie es eigentlich nötig wäre, um die gefürchteten Ansteckungseffekte zu minimieren. Erschwerend kommt hinzu, dass niemand den „optimalen Vernetzungsgrad“ kennt. Sollte die „Handelseinheit“ abgewickelt werden, ist fraglich, ob hierdurch nicht auch die „Einlagenbank“ in Mitleidenschaft gezogen wird. Zudem ist es unwahrscheinlich, dass ein Abwicklungsfall keine Auswirkungen auf andere Banken hätte. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass Schieflagen von Banken, von einzelnen Fällen abgesehen, in der Regel in systemischen Bankenkrisen auftreten, in denen „die Märkte“ zu extremen Reaktionen neigen (starke Vernetzung der Handelsbanken untereinander begründet Ansteckungsgefahr). 4. Ob Gläubiger das Risiko der risikoträchtigeren Bankeinheit einschätzen können, um hierüber die auch in den aktuellen Reformbemühungen zu stärkende Überwachungsfunktion ausüben zu können, ist ebenfalls fraglich. Die Expertengruppe scheint stillschweigend von dieser Annahme auszugehen, übrigens ebenso wie Basel III. Auf der anderen Seite ist die Zielsetzung vollkommen richtig, dass die stillschweigende Subventionierung der als „too-big-to-fail/connect“ geltenden Banken durch die Steuerzahler möglichst aufgelöst wird. 5. Fraglich ist, ob die Empfehlung des Expertenrates wirklich der direkteste Weg darstellt, die Komplexität und Vernetzung von Banken zu adressieren. Hier hätte man sich auch stärker für einen Politikansatz aussprechen können, der „bizarre Geschäfte“ einfach verbietet etc.. Darüber hinaus wird die problematische Größe beim „too-big-to-fail“-Problem nicht direkt, sondern nur auf mittelbaren Weg angegangen. Hier trägt ein „Trennbankensystem light“ zu wenig bei. Die Trennung von Investment- und Geschäftsbankenaktivitäten hätte, wie die Expertengruppe selbst einräumt, die Finanzkrise mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht verhindert. Gleichwohl: Kritik an der Aufspaltungsidee zu üben, heißt nicht, zugleich mit der bisherigen Regulierungsagenda einverstanden zu sein und sie als ausreichend zu bezeichnen.

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