Hände weg von der Einlagensicherung

Es ist noch nicht so lange her, dass endlich eine Lösung zum Thema Einlagensicherung in Europa gefunden wurde. Danach bleibt es bei nationalen Sicherungssystemen, die jedoch stärker harmonisiert werden, eine höhere Absicherung bieten und besser beaufsichtigt werden. Dieser in der neuen europäischen Einlagensicherungsrichtlinie fixierte Weg ist zwar keine optimale Lösung. So lassen sich Einschränkungen bei der Mittelverwendung für Sanierungsmaßnahmen bei Bankschieflagen kritisieren. Das betrifft die Institutssicherung der Verbünde in Deutschland. Gerade für die Finanzmarktstabilität ist die Institutssicherung die bessere Variante als die reine Einlagensicherung, die ja die Pleite einer Bank abwartet und erst aktiv wird, wenn alles zu spät ist und Schäden bei den Kunden entstanden sind. Die neue Einlagensicherungsrichtlinie ist jedoch ein Kompromiss, der nach schwierigen langwierigen Verhandlungen gefunden wurde und mit dem alle leben können – auch weil Institutssicherungssysteme weiterhin möglich sind.

Ausgerechnet jetzt, da die europäische Richtlinie in nationales Recht umgesetzt wurde und Anfang Juli in Kraft tritt, wird der alte Vorschlag einer gemeinsamen europäischen Einlagensicherung wieder aufgewärmt – ein Konzept, das sich als nicht konsensfähig herausgestellt hat. So fordern die fünf Präsidenten der europäischen Institutionen EU-Kommission, Europäischer Rat, Euro-Gruppe, EZB und Parlament in einem gestern vorgelegten Bericht die Schaffung eines „echten europäischen Einlagensicherungssystems“. Ein erster konkreter Schritt auf dem langen Weg in diese Richtung wäre ein bis Juni 2017 zu errichtendes System, das auf europäischer Ebene als Rückversicherung für die nationalen Einlagensicherungssysteme dient. Die Einrichtung wäre nach den Vorstellungen der Präsidenten über im Voraus zu zahlende risikobasierte Beiträge aller Banken in den Mitgliedsstaaten zu finanzieren.

Sowohl das Fernziel einer gemeinsamen europäischen Einlagensicherung, die die bisherigen nationalen Systeme ersetzt, als auch der erste Schritt einer Rückversicherung sind jedoch aus mehreren Gründen abzulehnen. Hauptargument gegen eine europäische Einlagensicherung ist die Gefahr einer Vergemeinschaftung von Risiken, die dazu beiträgt, dass sich die Bankenunion weiter in Richtung einer Transferunion entwickelt. So sind die Sicherungssysteme der Genossenschaftsbanken und der Sparkassen in Deutschland auf die Vermeidung von Bankinsolvenzen ausgerichtet. Eine wirkungsvolle Institutssicherung verhindert Bankinsolvenzen, so dass der Einlagenentschädigungsfall erst gar nicht eintritt. Die einem Institutssicherungssystem angeschlossenen Banken würden daher dauerhaft in eine europäische Rückversicherung oder gemeinsame Einlagensicherung einzahlen, ohne dass angeschlossene Banken bzw. deren Kunden jemals Leistungen in Anspruch nehmen.

Die Gefahr einer Transferunion besteht jedoch auch für reine Einlagensicherungssysteme, wenn die zu entrichtenden Beiträge nicht die tatsächlichen Risiken widerspiegeln. Ein besonderes Problem sind in diesem Zusammenhang die Altrisiken aus Zeiten der Banken- und Finanzmarktkrise, die viele Banken noch mit sich herumschleppen. Sollte es zur Insolvenz solcher Institute kommen, müssten andere Banken über ihre Einlagensicherungsbeiträge hierfür haften. Abgesehen von Altrisiken sind jedoch auch Unterschiede im Risikoniveau bzw. der Ausfallwahrscheinlichkeit zwischen den nationalen Bankensystemen ein gravierendes Problem. So könnte eine risikogerechte Beitragsgestaltung dazu führen, dass Banken ein Vielfaches der Einlagensicherungsbeiträge von Banken mit vergleichbarem Geschäftsumfang in anderen Ländern zahlen müssten: Eine Forderung, die sich kaum durchsetzen lässt. Eine nicht risikoadäquate Beitragsgestaltung hätte langfristig jedoch Umverteilungseffekte zulasten sicherheitsorientierter und zugunsten risikobehafteter Institute zur Folge.

Die Präsidenten bemängeln in ihrem Bericht die Fragmentierung der Bankenmärkte in Europa. Ein gemeinsames europäisches Einlagensicherungssystem soll als Element der Bankenunion dazu beitragen, dass die Märkte zusammenwachsen. Die Realität sieht jedoch ganz anders aus: Gerade im Bereich der Bankeinlagen von Retail-Kunden bestehen sehr heterogene nationale und regionale Märkte. Das gilt nicht nur im filialgestützten Geschäft. Auch im Online-Banking vertrauen die privaten Haushalte vor allem heimischen Anbietern. Daran haben die bereits seit 1994 bestehenden gemeinsamen europäischen Einlagensicherungsregeln bisher nichts geändert. Ein Zusammenwachsen der heterogenen Märkte mit unterschiedlichen Risikolagen kann auch nicht über eine gemeinsame europäische Einlagensicherung erzwungen werden. Eher im Gegenteil: ein System, in dem letztlich die Sparer für Einlagenverluste aus unüberschaubaren Risiken in anderen Ländern herangezogen werden, zerstört Vertrauen. Kundenvertrauen ist jedoch die Basis für die Stabilität des Bankensektors. Bei weitgehend fragmentierten, heterogenen Märkten mit unterschiedlichen Risikolagen sind nationale Einlagensicherungssysteme einschließlich Institutsschutz die bessere Lösung.

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