Zum EU-Kommissionsvorschlag einer europäischen Einlagensicherung

In diesen Tagen hat die EU-Kommission einen Vorschlag für eine europäische Einlagensicherung vorgelegt. Nach dem Entwurf sollen die bisher unabhängigen nationalen Systeme in einem mehrstufigen Prozess bis 2024 durch eine gemeinsam europäische Einrichtung ersetzt werden. Die Idee ist allerdings äußerst umstritten. Tatsächlich hat die zurückliegende Banken- und Finanzmarktkrise Reformbedarf bei der Einlagensicherung signalisiert. Zu den Defiziten zählte eine mangelhafte Ausstattung verschiedener Sicherungsfonds mit Finanzmitteln und eine unzureichende Information der Kunden. Als problematisch erwies sich auch, dass einige Sicherungseinrichtungen von wenigen Banken mit sehr hohem Einlagenvolumen dominiert wurden. Das behinderte den Risikoausgleich.

2014 wurde die europäische Richtlinie zur Einlagensicherung bereits umfassend reformiert. Zu den Maßnahmen gehörten eine gesetzlich vorgeschriebene Mindestausstattung der Sicherungsfonds und ein verpflichtender „Informationsbogen für Einleger“. Das System nationaler Sicherungseinrichtungen wurde jedoch beibehalten. Während die deutschen Sicherungssysteme im Zeitplan sind, haben andere Staaten die Richtlinie noch nicht voll umgesetzt. Trotzdem schlägt die EU-Kommission jetzt eine neue Reform vor, von der sie sich einen besseren Risikoausgleich erhofft. Tatsächlich funktioniert der Risikoausgleich in Systemen mit vielen Instituten mit überschaubarem Risiko besser als in Systemen, denen wenige große Einlagenbanken angehören. Das hat nicht zuletzt die deutsche genossenschaftliche Bankengruppe mit ihren über 1.000 Mitgliedsbanken in der Krise bewiesen.

Der Übergang zu einer größeren europäischen Sicherungseinrichtung verbessert den Risikoausgleich jedoch nur begrenzt. Probleme bereiten weiterhin die mega-großen Einlagenbanken, deren Einlagenvolumen ein Vielfaches der Zielausstattung des geplanten Sicherungsfonds ausmacht. Außerdem fallen in einem europäischen System die bisherigen nationalen „Brandschutzmauern“ weg. Sollten größere Schadensfälle den gemeinsamen Sicherungsfonds leeren, stünden alle Banken in Europa zunächst ohne ausreichende Einlagensicherungsreserve da. Dass größere Bankpleiten in anderen Ländern auch die für Bankkunden in Deutschland vorgesehenen Sicherungsreserven abschmelzen könnten, beunruhigt viele Einleger hierzulande. Wie wichtig gerade das Vertrauen der Kunden in die Einlagensicherheit ist, hat jedoch die Krise gezeigt.

Eine Herausforderung ist auch die Festlegung gerechter Beiträge für die Banken. Risikofaktoren wie Eigenkapital, die Quote „fauler Kredite“ oder das wirtschaftliche Umfeld deuten darauf hin, dass die Risikounterschiede zwischen Banken im Euroraum deutlich größer sind als national. Eine Beitragsspreizung, die das widerspiegelt, würde dazu führen, dass bestimmte Banken bei gleichen Einlagen ein Vielfaches der Beiträge anderer Banken leisten müssten. Die konkrete Beitragsgestaltung soll zwar erst später geregelt werden. Trotzdem ist absehbar, dass sich risikogerechte Beitragssätze politisch kaum realisieren lassen. Folgen einer zu schwachen Risikoadjustierung wären Umverteilungseffekte zulasten vorsichtiger Banken und Risiko-Fehlanreize.

Ein gravierender Unterschied zwischen der derzeitigen und der geplanten Regelung besteht auch darin, dass im Kommissionsvorschlag keine Banksanierungsmaßnahmen vorgesehen sind. Aktuell ist die Anerkennung institutssichernder Einrichtungen als gesetzliche Einlagensicherung möglich. Solche Systeme, die von Sparkassen und von Genossenschaftsbanken genutzt werden, können Sicherungsfondsmittel verwenden, um in Schieflage geratene Banken zu sanieren. Dagegen wird die reine Einlagensicherung, wie sie der Kommissionsvorschlag vorsieht, erst aktiv, wenn bereits Schäden bei den Einlegern entstanden sind. Im Vergleich zu institutssichernden Einrichtungen können Schadensfälle bei reinen Einlagensicherungen zu mehr Unruhe unter den Kunden und damit zu Gefahren für die Finanzmarktstabilität führen.

Eine konsequente Umsetzung der letzten Reform der Einlagensicherungsrichtlinie in allen EU-Staaten dürfte die während der Krise zutage getretenen Defizite weitgehend beseitigen. Von dem von der EU-Kommission vorgeschlagenen System einer gemeinsamen europäischen Einlagensicherung sind dagegen kaum Fortschritte zu erwarten. Eher im Gegenteil: Der Wegfall von „Brandschutzmauern“ dürfte zur Verunsicherung der Einleger beitragen und eine zu befürchtende nicht risikogerechte Beitragsgestaltung könnte zu unerwünschten Umverteilungseffekten und Fehlanreizen führen.

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