Aus dem Brexit wird wohl ein soft Brexit

Rund ein halbes Jahr nachdem sich die britische Bevölkerung mit knapper Mehrheit für einen Austritt aus der Europäischen Union (EU) ausgesprochen hat, ist immer noch völlig offen, wie diese Trennung aussehen soll: Einschneidend und radikal, auch wenn dies harte Folgen für die Wirtschaft – auf beiden Seiten des Ärmelkanals – hätte? Oder können sich Brüssel und London auf einen Kompromiss verständigen, der den Übergang möglichst sanft gestaltet und die ökonomischen Belastungen in Grenzen hält? „Hard Brexit oder „soft Brexit“? Diese Frage hat derzeit Hochkonjunktur und die Erwartungen schwanken je nach Nachrichtenlage stark.

Dabei ist die Ausgangslage denkbar schwierig: Premierministerin Theresa May möchte die Kontrolle über die Einwanderung nach Großbritannien wieder in nationaler Hand wissen. Durch die sog. Personenfreizügigkeit innerhalb der EU ist dies momentan aber nicht möglich. Die EU besteht allerdings darauf, dass die Personenfreizügigkeit integraler Bestandteil des Binnenmarktkonzeptes ist. Ohne deren Akzeptanz könne ein Land auch nicht mehr Teil des Binnenmarktes sein. Ginge der Zugang zum Binnenmarkt jedoch vollständig verloren, würde der britisch-europäische Handel wieder mit Zöllen belastet. Auch der EU-Pass für die in Großbritannien ansässigen Banken fiele weg und ganze Geschäftsbereiche müssten vermutlich in andere EU-Länder verlagert werden. Das wäre der „hard Brexit“ – sicherlich kein erstrebenswertes Ergebnis.

Im Kern dreht es sich also darum, inwieweit Großbritannien auch als Nicht-Mitglied der Europäischen Union (EU) Teil des EU-Binnenmarktes bleiben kann, aber gleichzeitig die Zuwanderung aus anderen EU-Ländern begrenzen darf. Dieses Dilemma wurde im Referendumswahlkampf völlig verharmlost. Andere Länder hätten als Nicht-EU-Mitglieder trotzdem Zugang zum Binnenmarkt, hieß es bei den Austrittsbefürwortern. Norwegen, die Schweiz oder die Türkei wurden als mögliche Vorbilder genannt. Auch ein Freihandelsabkommen Großbritanniens mit der EU sei denkbar. Eignen sich diese Modelle aber tatsächlich als Vorbild für ein Großbritannien außerhalb der EU?

  • Norwegen ist in der Tat nahezu vollständig in den EU-Binnenmarkt eingebunden. Neben Zollfreiheit und Bankenpass gilt auch die Personenfreizügigkeit uneingeschränkt. Für den Zugang zum Binnenmarkt zahlt das Land zudem Beiträge an Brüssel, die kaum niedriger sind als die der EU-Mitglieder. Damit ist fraglich, was Großbritannien mit einem „Modell Norwegen“ gegenüber dem aktuellen Status Quo gewinnen würde. Es unterscheidet sich kaum von der EU-Vollmitgliedschaft. Darüber hinaus muss das Land Gesetze, die den Binnenmarkt betreffen, von Brüssel übernehmen, ohne jedoch ein Mitspracherecht zu haben. Das Modell wäre höchstens eine „Feigenblatt“-Lösung.
  • Die Schweiz hat mit der EU eine Vielzahl bilateraler Einzelabkommen geschlossen, womit sie deren Einfluss auf ausgewählte Wirtschaftszweige begrenzt. Die Brüsseler Direktiven müssen auch nicht zwangsläufig übernommen werden. Trotzdem sind die Freiheiten der Schweizer gegenüber der EU begrenzt. Die sog. „Guillotine-Klausel“ sorgt dafür, dass mit der Verletzung eines Abkommen auch alle anderen außer Kraft treten. Die Schweiz muss daher auch die Personenfreizügigkeit akzeptieren und zahlt Beiträge in den EU-Haushalt. Gleichzeitig erstreckt sich das Abkommen nicht auf den Bankensektor. Für Großbritannien wäre das „Modell Schweiz“, würde es „eins zu eins“ übertragen, eine schlechtere Variante als das „Modell Norwegen“.
  • Die Türkei hat ein bilaterales Abkommen über eine Zollunion mit der EU geschlossen. Innerhalb des gemeinsamen Zollgebietes herrscht Zollfreiheit. Der Zugang zum Binnenmarkt ist aber stark eingeschränkt, das Türkei-Abkommen beschränkt sich auf den Handel von Industriegütern. Zudem ist es sehr asymmetrisch. Die Türkei muss faktisch die Handelspolitik der EU übernehmen. Sie ist außerdem verpflichtet, ihren Markt für Drittstaaten, mit denen die EU Freihandelsabkommen abschließt, zu öffnen, ohne jedoch automatisch denselben freien Zugang zu diesen Ländern zu erhalten. Das macht den Ansatz für Großbritannien zu einer unattraktiven Option. Der Bankenpass ginge ebenfalls verloren. Auf der anderen Seite beinhaltet das Türkei-Abkommen weder die Zahlung von EU-Beiträgen noch die Akzeptanz der Personenfreizügigkeit, was Großbritannien begrüßen würde.
  • Mit einem Freihandelsabkommen mit der EU, beispielsweise nach Vorbild des EU-Kanada-Abkommens CETA, könnte Großbritannien vermutlich am ehesten seinen Vorstellungen eines Binnenmarktzugangs ohne Personenfreizügigkeit nahe kommen. Es würde aber wahrscheinlich am „Faktor Zeit“ scheitern. Bislang haben Freihandelsverträge mit der EU Jahre gebraucht, bis sie in Kraft traten. Gerade das CETA-Abkommen hat gezeigt, wie leicht solche Verhandlungen ins Stocken geraten. Laut EU-Vertrag stehen für die Brexit-Verhandlungen aber nur zwei Jahre zur Verfügung und aufgrund des erforderlichen Ratifizierungsprozesses auf nationaler Ebene sind es vermutlich sogar nur eineinhalb Jahre. Eine Verlängerung der Frist ist unwahrscheinlich, schon mit Blick auf die Europawahlen im Frühsommer 2019. Denn bis dahin soll der Brexit abgeschlossen sein.

Die skizzierten Ansätze sind offenkundig alle nicht gut auf Großbritannien zugeschnitten, denn das Land müsste viel zu große Abstriche von seinen Vorstellungen machen. Soll ein „sanfter Brexit“ gelingen, werden die Verhandlungen mit der EU deshalb wohl darauf hinauslaufen, den Rahmen für ein „Modell UK“ zu zimmern, für den die bereits bestehenden Modelle lediglich Anhaltspunkte liefern. Dafür müssten beide Seiten aber aufeinander zugehen, was angesichts der harten Linien, die bislang gezogen wurden, nicht einfach wird. Viele Austrittsbefürworter in Großbritannien sehen ihr Land dabei sogar in einer recht guten Verhandlungsposition, denn sie meinen, dass Brüssel es schon aus eigenem Interesse nicht auf einen „harten Brexit“ ankommen lassen wird, weil die ökonomischen Belastungen für viele EU-Länder mindestens genauso hoch wären, wie für Großbritannien selbst. Schließlich setzen die anderen EU-Länder, allen voran Deutschland, weitaus mehr Waren in Großbritannien ab als umgekehrt, so die Argumentation.

Diese Darstellung ist natürlich nur bedingt richtig. Unstrittig ist sicherlich, dass Großbritannien ein wichtiger Handelspartner für die jeweils anderen EU-Staaten ist und dass ein „harter Brexit“ in einzelnen Wirtschaftszweigen, beispielsweise in der deutschen Kfz-Industrie, vermutlich schmerzlich zu spüren wäre. Trotzdem hat die Bedeutung des Absatzmarktes EU für Großbritannien eine ganz andere Größenordnung als umgekehrt. Im vergangenen Jahr entsprachen die Ausfuhren Großbritanniens in die EU fast 12 Prozent des BIP – in der restlichen EU lag das entsprechende Verhältnis bei rund 3 Prozent. Die größere Kompromissbereitschaft in den Ausstiegsverhandlungen muss also folglich von Großbritannien kommen, denn das Land hätte durch den „harten Brexit“ viel mehr zu verlieren. Aber auch die EU dürfte sich einem Entgegenkommen nicht völlig verschießen, denn sie hat ebenfalls ein Interesse daran, dass die Handelsbeziehungen mit der zweitgrößten Volkswirtschaft Europas so reibungslos wie möglich aufrechterhalten werden.

Tatsächlich aber ist in den letzten Wochen Bewegung in die britische Verhandlungshaltung gekommen. Nicht nur, dass das überwiegend EU-freundliche Parlament wohl per Gerichtsurteil ein entscheidendes Mitspracherecht im Ausstiegsprozess erhält. Auch in Regierungskreisen zeichnet sich eine erste, vorsichtige Kompromissbereitschaft ab. So hat der für den EU-Austritt zuständige Minister Davis unlängst weder Zahlungen an Brüssel noch eine gewisse Akzeptanz der Personenfreizügigkeit kategorisch ausgeschlossen. Wenn dies ein Hinweis auf die offizielle Verhandlungslinie Londons ist, ist ein „sanfter Brexit“ nun weitaus wahrscheinlicher geworden.

Der Weg dorthin wird aber alles andere als einfach: Zu eng darf sich ein „Modell UK“ nicht an einem der bestehenden Modelle orientieren. Beispielsweise ein „Modell Norwegen light“, bei dem von der vollständigen Personenfreizügigkeit abgesehen wird, oder ein „Modell Türkei plus“, bei dem das Zollabkommen auf den Dienstleistungssektor ausgeweitet wird, könnte sowohl in den namensgebenden Ländern als auch in einigen Mitgliedsländern als ein zu großes Entgegenkommen wahrgenommen werden. Eine völlig neue Architektur für die Beziehungen zu Großbritannien wird man aber auch nicht erfinden können, da sonst leicht der zeitliche Rahmen gesprengt wird. Dabei besteht ein nicht unerhebliches Risiko, dass Großbritannien ohne Abkommen, also ungeordnet, aus der EU ausscheidet und ein „harter Brexit“ unbeabsichtigt und vermutlich auch unvorbereitet erfolgt. Zweifellos steht Brüssel wie London ein schwieriger Balanceakt bevor.

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